Từ mô hình thị trường đến cách tổ chức truyền tải
Kỳ 1 cho thấy sự thay đổi trong tổ chức ngành điện, theo đó số nền kinh tế vận hành theo mô hình liên kết dọc giảm từ 215 năm 1989 xuống còn 72 năm 2024; 87 nền kinh tế áp dụng mô hình người mua duy nhất, 67 có thị trường bán buôn (WPS 10986).
Dù theo mô hình nào, lưới truyền tải vẫn là hạ tầng thiết yếu, đưa điện từ nhà máy tới hệ thống phân phối. Vì vậy, đề xuất tách Tổng công ty Truyền tải điện quốc gia (EVNNPT) khỏi Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) cần được nhìn từ kinh nghiệm quốc tế: Các nước đã tách truyền tải đến mức nào và sau khi tách, ai sở hữu, vận hành lưới?
Theo cơ sở dữ liệu Global Power Market Structures Database của Ngân hàng Thế giới và IFC (Akcura, 2024), đến tháng 1/2024, trong 230 nền kinh tế, 137 chưa tách truyền tải (59,6%) và 93 đã tách ở các mức độ khác nhau: 7 tách vận hành; 37 tách pháp lý hoặc áp dụng mô hình đơn vị vận hành truyền tải độc lập (ITO); 20 áp dụng mô hình đơn vị vận hành hệ thống độc lập (ISO); 29 tách sở hữu. WPS 10986 cũng ghi nhận 93 nền kinh tế đã tách truyền tải đến tháng 7/2024. Những con số này cho thấy cần phân biệt mức độ tách truyền tải với việc thay đổi chủ sở hữu lưới điện.
Thế giới tổ chức ngành điện và định giá điện thế nào? Kỳ 2 - Truyền tải điện: Giữ vai trò Nhà nước, bảo đảm trung lập - 2
Các hình thức tách truyền tải khác nhau ở mức độ độc lập về tổ chức và hoạt động: Tách kế toán là hạch toán riêng các khâu phát điện, truyền tải và phân phối; tách vận hành là phân định chức năng trong cùng một công ty; tách pháp lý là giao hoạt động truyền tải cho một pháp nhân riêng, dù có thể vẫn thuộc cùng tập đoàn.
Với mô hình đơn vị vận hành truyền tải độc lập (ITO), doanh nghiệp vừa sở hữu vừa vận hành lưới, vẫn thuộc tập đoàn điện lực nhưng phải bảo đảm độc lập trong quản trị và hoạt động. Còn mô hình đơn vị vận hành hệ thống điện độc lập (ISO) tách quyền vận hành hệ thống, điều độ khỏi quyền sở hữu lưới: tài sản có thể vẫn thuộc tập đoàn điện lực, nhưng việc vận hành hệ thống do một đơn vị độc lập đảm nhiệm.
Tách sở hữu đòi hỏi doanh nghiệp sở hữu lưới độc lập với các khâu cạnh tranh như phát điện và bán lẻ. Foster và cộng sự (2017) chỉ tính là “đã tách” từ mức tách pháp lý trở lên. Điểm cần phân biệt là các hình thức này nói về sự độc lập giữa truyền tải và các khâu khác, không xác định lưới thuộc Nhà nước hay tư nhân. Tách truyền tải không đồng nghĩa với tư nhân hóa lưới điện.
Thế giới tổ chức ngành điện và định giá điện thế nào? Kỳ 2 - Truyền tải điện: Giữ vai trò Nhà nước, bảo đảm trung lập - 4
Tách truyền tải: 34/34 nước bán lẻ cạnh tranh toàn phần
Kết quả này phù hợp với nhận định của Foster và Rana (2019): Quyền tiếp cận lưới điện không phân biệt đối xử là điều kiện tiên quyết để phát triển cạnh tranh. Theo Foster và cộng sự (2017), doanh nghiệp vừa quản lý truyền tải vừa sở hữu nguồn phát có động cơ ưu tiên đấu nối cho các nhà máy của mình.
Xét theo khu vực, châu Âu và Trung Á có tỷ lệ tách truyền tải cao nhất, với 45/60 nền kinh tế, tương đương 75%. Trong đó, 23 trường hợp đã tách về sở hữu, chiếm phần lớn trong tổng số 29 trường hợp trên toàn thế giới. Ngược lại, châu Phi cận Sahara mới có 9/50 nền kinh tế tách truyền tải, chiếm 18% và chưa có trường hợp nào tách về sở hữu.
Tại Đông Á và Thái Bình Dương, tỷ lệ này là 11/41 nền kinh tế, tương đương 26,8%; Mỹ Latinh và Caribe là 15/47, tương đương 31,9%; Trung Đông và Bắc Phi là 7/21, tương đương 33,3%. Nam Á có 4/8 nền kinh tế đã tách truyền tải; Bắc Mỹ có 2/3.
Tách truyền tải về sở hữu không đồng nghĩa với tư nhân hóa lưới điện. Sổ tay Palgrave do Nhà xuất bản Palgrave Macmillan xuất bản năm 2022 phân biệt rõ: Tự do hóa thị trường và tách truyền tải có thể đi cùng tư nhân hóa, nhưng đây là những quá trình khác nhau. Vì vậy, lưới truyền tải sau khi tách vẫn có thể thuộc sở hữu nhà nước.
Theo Foster và cộng sự (2017), trong 88 nước đang phát triển được khảo sát, tư nhân tham gia phát điện tại 63% số nước, phân phối tại 40%, nhưng truyền tải chỉ tại 14%. Nhóm tác giả không đưa truyền tải vào chỉ số tham gia của tư nhân vì đây là khâu độc quyền tự nhiên, cung cấp nhiều dịch vụ chung cho hệ thống điện.
Foster và Rana (2019) cho biết, mô hình cải cách thập niên 1990 đề cao sở hữu công đối với truyền tải do đặc tính độc quyền tự nhiên và vai trò điều phối hệ thống. Sự tham gia của tư nhân chủ yếu thông qua xây dựng - vận hành - chuyển giao từng đường dây mới tại Mỹ Latinh và châu Á; nhượng quyền toàn hệ thống hoặc chuyển nhượng sở hữu ít phổ biến hơn nhiều.
Peru là trường hợp tư nhân hóa truyền tải sâu nhất trong các tài liệu được khảo sát. Theo Huenteler và cộng sự (2020), toàn bộ truyền tải nước này chuyển sang sở hữu tư nhân trong giai đoạn 1994-1997. Tuy nhiên, đơn vị vận hành hệ thống là tổ chức tư nhân phi lợi nhuận, độc lập với các thành viên thị trường và không sở hữu tài sản truyền tải (Foster và Rana, 2019). Các tài liệu được khảo sát không nêu trường hợp chuyển toàn bộ lưới truyền tải quốc gia sang sở hữu của nhà đầu tư nước ngoài.
Nhiều trường hợp khác cho thấy truyền tải vẫn thuộc khu vực nhà nước sau khi tổ chức lại. Kosovo tách truyền tải và điều độ thành một công ty nhà nước riêng. Cameroon tách tài sản truyền tải khỏi phạm vi nhượng quyền của ENEO và thành lập doanh nghiệp truyền tải công Sonatrel. Tại Hungary, đơn vị vận hành truyền tải MAVIR vẫn là công ty con của tập đoàn nhà nước MVM.
Còn theo Foster và Rana (2019), trong nhóm OECD, cả mô hình đơn vị vận hành hệ thống độc lập, không sở hữu lưới như ở Mỹ và mô hình đơn vị vừa sở hữu vừa vận hành lưới như ở châu Âu đều có thể hoạt động hiệu quả. Tách truyền tải vì vậy không đồng nghĩa với tư nhân hóa; hiệu quả còn phụ thuộc vào cách tổ chức và quản trị.
Hiện nhiều nước thực hiện mô hình cải cách tương đối toàn diện với thị trường cạnh tranh phát triển như: Úc, Bắc Âu, PJM và New Zealand. Đơn cử như Úc, khâu truyền tải điện được tái cơ cấu theo mô hình độc quyền tự nhiên có điều tiết, trong đó quyền sở hữu và vận hành lưới truyền tải được tách biệt rõ ràng khỏi các hoạt động cạnh tranh như phát điện và bán lẻ điện, cũng như không tồn tại sở hữu chéo giữa truyền tải và các khâu cạnh tranh trong ngành điện.Cơ cấu sở hữu truyền tải tại Thị trường điện quốc gia Úc (NEM) được tổ chức theo từng bang với các hình thức sở hữu nhà nước và tư nhân. Ví dụ, Transgrid tại bang New South Wales được vận hành theo cơ chế nhượng quyền dài hạn cho khu vực tư nhân; AusNet Services tại bang Victoria thuộc sở hữu tư nhân sau quá trình tư nhân hóa sâu rộng; trong khi Powerlink Queensland vẫn thuộc sở hữu hoàn toàn của Chính quyền bang Queensland. Mặc dù có sự khác biệt về mô hình sở hữu, tất cả các đơn vị truyền tải đều hoạt động như các doanh nghiệp độc quyền điều tiết dưới sự giám sát của Cơ quan điều tiết Australian Energy Regulator (AER).
Tách truyền tải, giữ sở hữu công
Có ba lý do khiến nhiều nước tách truyền tải nhưng vẫn duy trì vai trò của Nhà nước.
Thứ nhất,lưới điện phục vụ lợi ích chung của toàn hệ thống. Theo Foster và cộng sự (2017), đây là một lý do khiến mô hình cải cách không khuyến nghị mạnh việc tư nhân tham gia truyền tải.
Thứ hai,việc tách các khâu có thể làm quy hoạch thiếu đồng bộ. Kessides (2012) chỉ ra rằng sau khi tách, có thể không đơn vị nào có đủ động lực và năng lực quy hoạch toàn hệ thống. Vì vậy, cần phân định rõ trách nhiệm: Ai Cập và Pakistan giao công ty truyền tải; Ukraine giao đơn vị vận hành hệ thống; Chile quy định bắt buộc quy hoạch truyền tải tập trung. Nhà nước cũng giữ vai trò quan trọng trong đầu tư lưới tại nhiều nước, như Ấn Độ và Colombia (Foster và Rana, 2019).
Thứ ba,tách truyền tải cần phù hợp với quy mô hệ thống và năng lực quản trị. Foster và Rana (2019) đề xuất chỉ nên cân nhắc tái cơ cấu khi hệ thống đạt ít nhất 1 GW, hoặc 3 GW nếu hướng tới thị trường bán buôn. Khi quản trị và tài chính còn yếu, việc tách có thể làm tăng khó khăn trong phối hợp kỹ thuật và thanh toán giữa các khâu.
Pakistan là một ví dụ: Theo Huenteler và cộng sự công bố năm 2020 sau khi tách Công ty Truyền tải và Điều độ điện quốc gia (NTDC), các công ty phân phối thu tiền kém, không thanh toán được cho NTDC, dẫn đến nợ chéo. Trong khi đó, Colombia vẫn bảo đảm bù đắp đủ chi phí dù chưa tách hoàn toàn các khâu. Theo Foster và Rana (2019), chất lượng quản trị quan trọng hơn việc có tách đơn vị vận hành hệ thống khỏi đơn vị vận hành thị trường hay không.
Thế giới tổ chức ngành điện và định giá điện thế nào? Kỳ 2 - Truyền tải điện: Giữ vai trò Nhà nước, bảo đảm trung lập - 8
Các tác giả cũng lưu ý về giới hạn của việc tách pháp lý, nếu các đơn vị sau khi tách vẫn thuộc cùng một công ty mẹ nhà nước, hiệu quả tái cơ cấu có thể bị hạn chế. Trong nghiên cứu của Foster và Rana (2019) đã xếp Việt Nam và Ai Cập vào nhóm đã tách các khâu phát điện, truyền tải, phân phối nhưng vẫn giữ chung một công ty mẹ.
Việt Nam: Từ tách pháp lý đến đề xuất chuyển EVNNPT về Bộ Công Thương
Cơ sở dữ liệu Global Power Market Structures Database ghi Việt Nam tách pháp lý (legal) truyền tải năm 2008, loại "legal, ITO", giữ nguyên tới tháng 01/2024. Theo tài liệu của EVN, ngày 4/7/2008 EVNNPT được thành lập theo mô hình Công ty TNHH MTV 100% vốn EVN, quản lý lưới 220kV tới 500kV cả nước.
Từ năm 2008, khâu truyền tải điện được tổ chức thành một pháp nhân riêng là EVNNPT, nhưng vẫn thuộc sở hữu hoàn toàn của EVN. Đây là hình thức tách về pháp nhân, chưa tách về sở hữu. Theo tiêu chí phân loại của Foster và cộng sự (2017), tách về pháp nhân là mức tối thiểu để được ghi nhận là đã thực hiện tách các khâu trong ngành điện.
Suốt 17 năm, Việt Nam đứng ở cấp pháp lý, cấp mà Foster và cộng sự (2017) coi là vừa đủ để được tính là tách; đứng dưới mô hình công ty mẹ mà chính họ cảnh báo. Huenteler và cộng sự (2020) mô tả: EVN giữ "gần như toàn bộ truyền tải và phân phối dưới một tập đoàn quốc gia". WPS 10986 ghi EVN giữ độc quyền khâu truyền tải, song sửa đổi pháp luật điện lực đã cho phép tư nhân đầu tư lưới.
Phát triển thị trường điện cạnh tranh là định hướng xuyên suốt quá trình hoàn thiện pháp luật về điện lực. Thị trường phát điện cạnh tranh chính thức vận hành từ ngày 1/7/2012; đến tháng 10/2026 đã trải qua hơn 14 năm hoạt động. Một bước chuyển quan trọng về tổ chức là việc tách Trung tâm Điều độ hệ thống điện quốc gia khỏi EVN, thành lập NSMO và chuyển về Bộ Công Thương từ tháng 8/2024.
Yêu cầu tiếp tục tái cơ cấu đặt ra khi EVN vẫn tham gia cả khâu mang tính độc quyền tự nhiên là truyền tải, phân phối và các hoạt động có thể phát triển cạnh tranh. Việc phân định rõ các khâu cần gắn với mục tiêu tăng tính cạnh tranh, minh bạch, hiệu quả của thị trường điện, đồng thời bảo đảm an ninh năng lượng. Nghị quyết số 70-NQ/TW ngày 20/8/2025 nhấn mạnh yêu cầu “xác định rõ hạ tầng năng lượng chiến lược phải do Nhà nước kiểm soát”
Trong Đề án tái cơ cấu ngành điện phục vụ phát triển thị trường điện cạnh tranh các cấp độ, Bộ Công Thương đề xuất tách EVNNPT khỏi EVN, chuyển về Bộ Công Thương nhằm đáp ứng hai yêu cầu.
Thứ nhất,bảo đảm tiếp cận lưới công bằng, khi thị trường bán lẻ điện cạnh tranh vận hành, số lượng đơn vị sử dụng lưới sẽ tăng, đòi hỏi hạ tầng truyền tải phải mở, minh bạch và không phân biệt đối xử.
Thứ hai,bảo đảm an ninh cung ứng điện. Trước nhu cầu điện tăng cao và áp lực cung ứng giai đoạn 2027-2030, quy hoạch cần đi cùng năng lực tổ chức đầu tư. Doanh nghiệp nhà nước giữ vai trò bảo đảm đầu tư các công trình thiết yếu khi nguồn lực thị trường chưa đáp ứng đủ.
Việc chuyển EVNNPT về Bộ được đề xuất nhằm gắn trách nhiệm bảo đảm cung ứng điện với công cụ quản lý trực tiếp hạ tầng cốt lõi. Mục tiêu là phát triển lưới truyền tải đi trước một bước, phục vụ nhu cầu dài hạn của hệ thống, tránh phụ thuộc quá mức vào lợi nhuận ngắn hạn.
Đối chiếu dữ liệu 230 nền kinh tế, đề xuất tách EVNNPT khỏi EVN phù hợp với xu hướng tăng tính độc lập của truyền tải để phát triển thị trường điện cạnh tranh. Đã có 93 nền kinh tế tách truyền tải ở các mức độ khác nhau, trong đó có toàn bộ 34 nền kinh tế mở cửa bán lẻ điện toàn phần.
Thế giới tổ chức ngành điện và định giá điện thế nào? Kỳ 2 - Truyền tải điện: Giữ vai trò Nhà nước, bảo đảm trung lập - 11
Tách truyền tải cũng không đồng nghĩa với tư nhân hóa. Đề xuất chuyển EVNNPT về Bộ Công Thương nhằm đưa doanh nghiệp truyền tải ra khỏi công ty mẹ có hoạt động phát điện, trong khi vẫn duy trì sở hữu nhà nước. Vấn đề cần làm rõ là mô hình tổ chức, cơ chế huy động vốn và quan hệ phối hợp giữa EVNNPT với NSMO - đơn vị đã đảm nhiệm điều độ hệ thống điện và vận hành thị trường điện.
Theo Quy hoạch điện VIII điều chỉnh được phê duyệt tại Quyết định số 768/QĐ-TTg, nhu cầu vốn đầu tư lưới điện truyền tải giai đoạn 2026 - 2030 khoảng 18,1 tỷ USD, bình quân 3,62 tỷ USD/năm. Đây là nhu cầu của hệ thống lưới truyền tải trong phạm vi quy hoạch từ cấp điện áp 220 kV trở lên, không đồng nhất với phần vốn riêng EVNNPT phải thu xếp. Quy mô này đặt ra yêu cầu bảo đảm năng lực tài chính cho truyền tải trong bất kỳ mô hình tổ chức nào.EVNNPT đã có cơ sở để đánh giá năng lực tín dụng riêng. Theo thông tin EVN công bố tháng 5/2025, Fitch Ratings xếp hạng tín nhiệm nhà phát hành nợ dài hạn của EVNNPT ở mức BB+, triển vọng ổn định; hồ sơ tín dụng độc lập cũng ở mức BB+, ngang mức tín nhiệm của EVN và quốc gia. Như vậy, năng lực tín dụng của doanh nghiệp truyền tải đã được xem xét trên cơ sở riêng, chứ không chỉ dựa vào vị thế công ty con.Tách lưới để giữ lưới, đó là kinh nghiệm chung của 93 nền kinh tế. Nhưng truyền tải chỉ chiếm khoảng 4% chi phí trong giá bán lẻ điện Việt Nam, theo báo cáo của Cục Điện lực khoảng 82% nằm ở phát điện. Kỳ 3 sẽ đi vào con số ấy: Giá điện Việt Nam đứng ở đâu trong mặt bằng 134 nước; bài toán bù đủ chi phí mà Ngân hàng Thế giới gọi là chuyện của hầu hết nước đang phát triển.
Còn nữa....
